北京市“双减”政策实践与家长应对的困境分析

一 引言

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。对于教育而言，发展公平而有质量的教育始终为人民所期待。市场化的课外补习曾在帮助学校和学生培优及补缺等方面发挥过重要作用，但过度的教育市场化将优质教育资源作为交换产品，以经济资本在教育资源和学生家庭间建立起横向联系，使教育领域以营利性校外补习机构为口径逐步被卷入市场化竞争中。^[1]过度的教育市场化不仅影响了学生的良性与健康成长，增加了学生的课业压力和家长的教育焦虑，而且干扰了教育生态，使家庭、城乡、阶层间的教育资源与机会不平等问题被潜在地进一步强化。

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），并在各地展开实践，以期减轻中小学生课业负担，使教育更好地服务于中小学生的知识学习、素质养成与健康成长，保障公平而有质量的基础教育。在“双减”政策的驱动下，一方面，义务教育阶段学校内教育的内容与形式开始发生变化；另一方面，对校外培训的治理和对各类市场化的校外学业辅导产生了巨大冲击。

尽管政策干预的作用很大，但实地调查发现，正规学校教育系统之外的以提高学生在教育竞争中的成功机会为目的的营利性教育辅导，即“影子教育”仍在暗流涌动且表现出很强的生命力。那么，为什么“双减”政策在实践落地时不能完全消除课外学业辅导？为什么校外教培机构在政策限制下仍然“铤而走险”？本报告试图对此做出回答，一方面重点聚焦“双减”的政策文本与政策实践过程，另一方面以北京市海淀区为例探讨“双减”政策下达后家长群体应对的行动选择，侧重从家长这一需求主体侧出发，揭示“双减”政策实践的现实困境，并提出相应的对策建议。

二 “双减”政策实践的落实过程及影响

在“双减”政策实施之前，作为课外学业辅导或校外补习的“影子教育”发展迅速，在宏观与微观层面对学生、家庭甚至教育公平产生了不同程度的影响。一方面，随着“社会比较效应”的减弱以及“角色压力效应”和“睡眠剥夺效应”的增强，持续性地参与“影子教育”对学生心理健康状况的负向影响不断增加。^[2]另一方面，不同阶层家庭子女教育竞争的中心从学校教育系统转移到“影子教育”系统，而“影子教育”系统中日益激烈的博弈竞争对社会阶层间的良性循环和正常的社会流动产生不利影响。^[3]因此，“双减”政策旨在通过持续规范校内教学和校外培训（包括线上培训和线下培训），有效减轻义务教育阶段学生过重的作业负担和培训负担，切实提升学校育人水平，推动教育公平。随后，北京市陆续出台了一系列“双减”配套措施和细化政策（见表1），分别从明确范围、经验推广、收紧监管、去市场化等多角度推动校外培训的全面整治；同时，教育部门也通过规范各项学生竞赛、灵活嵌入科技资源、拓展在校教师服务范围、应对教培从业者职业需求等措施，推动补齐减负过程中教育领域的短板。

表1 “双减”政策施行以来国家层面与北京市层面的政策梳理

在学校教育方面，“双减”政策重在提高作业管理水平、课后服务水平及课堂教学质量。按照政策提出的“保证课后服务时间”“提供延时托管服务”等要求，北京市学校在下午正式课程后安排了学业辅导服务及素质培养服务（学生自愿选择参与）。增加作业辅导、竞赛培优、文体活动等多种班型，既让学生利用学校时间完成作业，又满足学生个性化与多样化发展需求。此措施一定意义上也能够弱化学生因提早放学而参加课外补习班的情况。

在校外机构治理方面，政府部门严格限制校外机构从事学科类辅导及培训等市场行为。截至2021年末，线上和线下的校外培训机构压减幅度超过80%^[4]，至2022年义务教育阶段线下学科类培训机构压减率已超90%^[5]。一些具体的治理案例包括：2021年，北京市市场监管综合执法总队对学而思、新东方、高思、跟谁学4家机构分别给予50万元或70万元罚款的行政处罚，对“作业帮”和“猿辅导”2家机构分别给予250万元顶格罚款的行政处罚；朝阳区市场监管部门对北京学大信息技术集团有限公司虚假宣传、发布违法广告、价格欺诈等违法行为作出罚款123.5万元的行政处罚；市场监管部门责令北京天朗气清教育咨询有限公司、北京启迪先行教育咨询有限公司门头沟分公司、悠然顽石（北京）科技有限公司、北京博师京誉教育咨询有限公司、北京佰艺霖科技有限公司等63家无证培训机构停止办学，并处罚金311.33万元。^[6]2022年，教育部、中央编办、司法部三部门联合出台《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》，指出“双减”执法将建立完善严重违法行为惩罚性赔偿和巨额罚款制度，对于课外补习机构的惩治手段进一步升级。2022年11月1日，北京万兴复教育科技有限公司因在未获得办学许可证的情况下擅自开展英语学科教育教学活动被北京市西城区市场监督管理局罚款1178万余元。^[7]

三 “双减”政策背景下的家长应对与政策实践困境

北京市作为国家政治、文化中心与教育一线城市，汇集了大量优质教育资源，常住人口的受教育水平也相对较高。截至2020年，北京普查数据显示，每十万人口受过高等教育人数已超过4万人，居全国超大城市首位。^[8]北京市中产阶层群体规模的持续增长及其对教育投入的重视，使得教育市场在“双减”政策实施前飞速扩张，加之城区间存在的教育资源不均衡现象，造就了校外教培机构火爆的教育景观。例如，2015年一项基于北京市20694名中小学生的调查发现，高达60.5%的五年级和58.4%的八年级学生参加校外补习活动，50.6%的五年级学生平均每周校外补习时间超过5小时，八年级学生这一比例为45.5%。^[9]其中，北京市海淀区的情况尤为突出。“双减”政策出台之前，海淀区的校外学科补习机构盛行，海淀黄庄曾被称为“宇宙补课中心”，是“双减”政策的重点落实区域。

本研究报告的资料一方面来自2021年“双减”政策出台后对海淀区留存的校外培训的实地观察，另一方面来自2022年至今对居住在海淀、孩子在海淀接受教育且目前仍坚持为孩子的课外补习投入的家长群体的深度访谈。该部分重点分析了家长对“双减”政策的回应，并总结了“双减”政策在落实中面临的困境。

（一）家长群体对“双减”政策的消极反馈

“双减”政策不仅包括对课外教培机构经营的限制，也包括对课内教育的减负，如减少课内作业负担、提升校内教育质量等。然而，家长群体对学校采取的减负措施并不完全认可。有小学生家长提出，“双减”政策施行前，学校各科目均有单元测试并要求家长在考试成绩旁签字，以帮助家长了解孩子的阶段性学习情况，但“双减”后学校取消了单元检测，改为“优、良、中、差”的等级评价且不再需要家长签字。对孩子学习表现的未知增加了家长群体的焦虑，有家长认为这是“掩耳盗铃”，不符合真实的教育规律。

从现实反馈可以看到，即便“双减”政策已经施行，但不少学生与家长群体仍有课外补习的需求。关于家长在教育减负的政策大环境下坚持为“影子教育”付费的原因，接受访谈的家长表示，希望子女在升学竞争中获得优势。在北京，不同区域、学校之间的教育资源差异较大，学生和家长仍面临极大的竞争压力。一位小学生家长谈道，目前的派位招生政策反而刺激了学校的“择生”行为，海淀区的部分重点初中为了招到更加优质的生源要求学生额外投递“简历”。为了让小升初时的简历更有竞争力，孩子不得不学习难度高于课内教育的英语考级。另一位家长更直言，“双减”让家长的压力不减反增。

整体来看，部分家长认为一定时期内竞争白热化与资源不均的客观环境难以改变，校外培训机构作为能为孩子在教育竞争中“赋能”“提质”“培优”的抓手不可或缺，因而“双减”政策未得到家长的积极认同，家长通过“地下”隐蔽的方式寻求门道、比拼信息，这是导致校外培训方式“关而未停”的主要原因。

（二）家长关系圈的群体性教育焦虑

校外补习仍有条件私下运营的一大重要原因，是家长群体间信息、资源等的相互交流和教育焦虑的传递。这在海淀区的家长群体中表现得尤为突出。在实地访谈中，所有受访家长都表示，通过与亲友、同事、班里同学家长的信息交流，得知别的孩子在参加课外补习，从而产生焦虑情绪，担心孩子在教育竞争中落后，进而选择让孩子加入“补课大军”。家长群体间基于应对教育竞争而产生的社会资本流动，是“影子教育”屡禁不止的重要原因之一。

“双减”政策实施之后，家长关系圈子的社会资本成了家长们为孩子找寻课外补习资源的重要途径。一些补习机构解组后，机构班主任或行政老师会凭借手中的资源，成为家长、学生与机构教师的“中间介绍人”。在访谈中，几乎每位家长都谈道，孩子补课的机构、私教以及关于课外补习的最新资讯等是从身边好友、家长圈子或主动联系认识的老师处找到的。家长也会因为其他家庭的孩子都在补课而感到焦虑，产生“其他孩子都在补，我的孩子也不能落下”“大家都在‘卷’的时候哪能‘躺平’”的想法，并让孩子继续接受“影子教育”。“我们家还算压力不那么大的，班里同学比我们家夸张的多得是，像有的男生一对一学编程之类……”（家长访谈实录），“补了总比不补强”的话语几乎出现在每一位家长的访谈中。

在关于社会资本的学术讨论中，父母对子女的关注和时间、精力投入是社会资本的重要表现形式，家长与其他孩子家长、老师之间的联系可以形成一种支持性社群，有利于各种有关孩子学习与生活信息的交流和传递，监督、鼓励和促进学生更加努力、有效的学习。^[10]因此必须关注到，“影子教育”依然存在的重要一环是教培机构、老师与家长之间，家长与家长之间的社会资本流动，“双减”政策实践如若不能切断这个过程中的社会资本流动，就无法彻底铲除“影子教育”，而家长关系圈子的存在使得政策实践存在难以触及的难题。

（三）隐蔽课外补习的继续投入

在北京市海淀区，校外教培行业在“双减”政策出台前一直属于热门行业，大小机构随处可见，是家长们进行家庭教育投资的主要方式。有家长谈道：先前离住处很近的地方，便可找到机构供孩子参与补习。海淀区的Z区域、H大厦都是海淀学生、家长所熟知的教培机构“聚集地”（家长访谈实录）。校外教培行业火热时，不少机构都开在了离学校或学生住所临近的地方，常常可见学生下午放学后，三五成群继续背着书包到校外教培机构进行课外补习的场景。

“双减”政策出台后，从需求侧看，尽管学校提供了课后服务及托管服务，但家长并不完全认可，仍有大批学生参与到课外补习当中。从供给侧看，北京市各类教培行业经历了解体、破产、转型，但一部分机构通过保留课程大纲、学生家长的联系方式等核心运营要素，转型为隐匿性强的小型机构，采用小班教学、一对一式或一对二式教学、线上教学等方式进行授课，在线下授课时也采取租房补课、家庭授课等方法躲避执法部门的检查。实地观察中能够看到一些学生更为分散地进入楼宇中的一些房间学习，这些地方表面上更具“私人性”特征，不呈现任何明显的标识，“影子教育”成为更为隐蔽的暗流模式。由此，机构的可信度、教师的资格水平相较之前更难以评估。

四 对策建议

“双减”政策实施以后，北京市不仅陆续出台了相关配套措施从制度上保障政策执行落地，更从改革校内教学与治理校外教培的不同方面采取具体措施推进政策实践，并取得了一定的效果。然而，校外教培并未完全消失，尤其是课外学业辅导转为更隐蔽的形式。在这个过程中，教育消费行为中家长的主体作用不能忽视，正是学生家长群体对教育的焦虑与投入使得“影子教育”依然暗流涌动。尽管2022年底教育部办公厅等十二部门出台了《关于进一步加强学科类隐形变异培训防范治理工作的意见》，但主要从重点排查、监督巡查、违规查处等制度化治理角度出发对校外教培机构展开治理，而没有触及家长群体。家长对“双减”政策的消极回应构成了实施该政策的重要困境，基于此本报告提出如下对策建议。

（一）采取灵活方式开展政策宣讲，减轻家长群体性教育焦虑

为缓解家长群体对“双减”政策的消极反馈及教育焦虑，教育部门可以采取更加灵活多样的方式开展政策宣讲，使家长群体对“双减”政策的认知更加清晰。例如采取线上与线下相结合的方式，以更加多元化的宣讲主体为家长们系统解读“双减”政策内容及实践过程，及时回应与解答家长疑问，听取家长群体的相关意见建议；同时，针对“双减”政策实施后学校教学方式尤其是课外教育服务内容，做出更加具体与明确的呈现，减轻家长群体因不清楚消息来源与消息的真实性导致认知偏差及教育焦虑。

（二）持续深化家庭教育引导，构建良性家庭教育的社会氛围

“双减”政策的出台与执行，一定程度上推动了教育向家庭的回归，家庭教育的作用越发凸显，倡导积极家庭教育观的同时，需要以更加科学化、专业化的介入服务，深化家庭教育引导，构建良性家庭教育的社会氛围。2021年10月23日通过的《中华人民共和国家庭教育促进法》明确提出：国家和社会有责任为家庭教育提供指导、支持和服务，各级政府应建立健全家庭学校社会协同育人机制，教育行政部门、妇女联合会等部门协同推进建设覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，学校应组织开展家庭教育指导服务和实践活动。^[11]在政策实践过程中，既要倡导家长树立良性的家庭教育观，认识到子女成长过程中品格、素养及能力培养的重要价值，又需引导家长形成科学的家庭教育方法，政府、学校、社区及社会组织等协同家长群体共同致力于中小学生的教育减负。

（三）统筹基础教育资源均衡发展，满足家长对优质资源的公平共享期待

政府需要统筹基础教育资源均衡发展，避免在规范教育进程中产生教育差异化的缺陷，满足家长群体对优质教育资源的公平共享期待。目前，北京市优质教育资源在各区或各校的配置仍然不均衡，且优质教育资源稀缺，这一根源性问题促使家长群体继续通过隐蔽的市场化方式寻求更优质的教育资源，以弥补各方面的“教育不足”。因此，教育部门一方面需要持续优化配置学位资源及各区各校的升学比例，通过政策性方法降低市场对教育资源的控制，弱化家庭经济水平对教育资源的影响，避免出现“因富升学”等“犹太效应”；另一方面还需持续探索优质教育资源共享机制，推行“教师轮岗”制度，重点尝试将优质课后教育服务推广至更广范畴，如通过集团化共享、“一带多”辐射、线上教育等形式，使示范性学校的高质量教育服务辐射到更广泛的学生群体。同时以技术手段赋能学校，统一打造课程资源中心，向学区内学校乃至全区域开放，实现办学课程资源共享。这一机制的实施，需要减轻学校教师额外的与“教”“学”无关的任务，清理重复性评价与考核工作，使教师从学科教学以外的冗杂任务中解放出来，有更多精力投入资源共享化教学之中。