德胜街道推进业主委员会建设发展调研报告

德胜街道业主委员会的建设和发展具有其特殊的背景和条件，业主委员会作为一个居民自治组织，也有其产生和发展的时代和社会背景，在对德胜街道业主委员会的建设和发展情况进行梳理总结时，有必要对业主委员会的自身性质、产生和发展背景、法律定位等基础要素进行回顾，以更好地了解和把握德胜街道业主委员会建设和发展的情况和特点。

一 德胜街道推进业主委员会建设发展的背景

随着城市社区的建设和发展，业主委员会已经成为维护业主权益、协调社区矛盾、实现社区公共利益的重要主体。德胜街道在探索和推进地区业主委员会建设工作方面，既深入了解和考察了业主委员会的相关背景情况，也充分结合了地区居民住宅小区的实际情况进行分析。

（一）业主委员会产生和发展的社会背景

业主委员会是市场经济和现代城市发展的产物，是适应时代发展的需求的产物，明确其基本概念和性质，了解其产生和发展根源与背景有利于我们更好地推进业主委员会的建设和发展，使其更好地服务于现代城市发展需求。

1.业主委员会的基本概念及其性质界定

业主委员会是城市发展的必然产物，是城市居民自治的一种新的表现形式。业主委员会是由所在住宅小区的业主或业主大会会议选举产生的，委员会成员作为小区业主整体利益的代表协调和监督小区物业管理公司管理小区物业工作，向物业公司和地区各相关部门反映业主的利益和需求。因此，从组织和运作上来看，业主委员会是一个居民自治组织，充分体现了当前我国城市居民的自我管理、自我服务意识的觉醒。业主委员会是在房产物业的所有权基础上形成的，是我国城镇住房体制改革和住房市场化发展的产物，以产权所有权为基础形成的业主委员会就是业主自身利益的代表，其具有维护自身利益的主动动机与意愿。从业主委员会的基本概念和性质可以总结出该组织具备的一些基本属性。第一，自治性，这主要体现在财产自治、选举自治、组织与管理自治、教育自治、服务自治等方面，该组织强调成员之间、组织之间通过平等、信任、协商的运行机制来维持和形成一个开放性系统。第二，公益性，该组织代表的是一种公共利益或公众利益。业主委员会是由业主或业主大会选举产生，其成立的初衷是为全体业主服务，是要维护小区内全体业主的共同利益，具有广泛的公平性和代表性。第三，业主委员会具有区别于政府组织和企业组织的其他特性，如民间性、志愿性等，这些特性也反映了其具有不同于行政组织和企业组织的运行管理机制，决定了其必须通过自身的运作机制满足现代城市居民的多元化利益需要。

2.业主委员会产生的根源及背景

业主委员会在西方发达国家的城市和社区已经发展得相对成熟和完善，西方发达和繁荣的市场经济推动了城镇住房的市场化，为业主委员会的建立和发展提供了土壤和环境。20世纪90年代，随着我国改革开放和社会主义市场经济的不断发展，国家逐步改变了单位福利住房体制，开始推行住宅商品化的政策，住宅的市场化和商业化导致了住宅区管理权向私人让渡，业主个人利益和需求得到释放，业主委员会正是在这样的背景下产生的，是业主行使管理权和维护自身权益的集中表现。我国最早的业主委员会诞生于南方对外开放的前沿阵地，随着改革开放政策的推行和市场经济的发展，我国内陆地区第一个业主委员会成立于1991年9月，诞生于深圳特区的万科天景花园住宅小区，以此为标志，业主委员会制度逐步在我国得到认可和推广。在我国住房市场化早期发展起来的业主委员会在组建和运行方面都不够成熟，强调管理重于服务，最初成立的业委会被称为物业管理委员会或业主管理委员会，由此可以看出，我国住房体制市场化改革和房屋产权制度的变革是业委会产生的根本原因。

（二）业主委员会产生和发展的法律依据

在当前住房产权多元化、产权私有化为主的背景下，物业公司和业主委员会都是管理住宅小区的有效主体，根据相关法律规定，要明确其职责定位和规范其行为活动，促进其健康有序发展，切实保障居民自治权益，有效维护居民合法利益。业主委员会是直接依据特别法组建的群众性的自治组织，主要以法律上受保护的物业财产团体自治权为依据而成立的，业委会承担的任务兼具公益性和经济性，其组建和运行需要业主自筹资金，但其管理和服务工作是公益性的。我国《物权法》明确规定各个地方政府及其相关部门应该对成立业主大会和选举产生业主委员会给予指导和帮助，我国十分重视业主委员会的建设和发展，通过颁布《物业管理条例》以规范性法律文件的形式为业主委员会的发展提供法律依据，并从立法层面上确立了业主委员会制度。北京市为推动业主委员会建设对其筹备组建、操作运行等工作环节都进行了详细的规定，出台了一系列相关的政策和规范，如《北京市物业管理办法》和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》，其中该指导规则明确规定了成立业主委员会的小区所在地的街道办事处应当严格按照相关法律规章制度，在依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一、政务公开原则的指导下，对新成立的业主大会和业主委员会提供指导和帮助，并对其成立过程和决策运行进行监督，对业主委员会做出的一些违反法律法规的决策及行为要责令其限期整改或及时撤销其决定，保障小区业主的合法权益不受侵害。

（三）德胜街道推进业主委员会建设工作的必要性和可行性

德胜街道从街区实情出发积极推进地区业主委员会发展，通过深入推进基层民主自治，不断提高城市社区的服务管理水平，提升居民生活品质。德胜街道不仅有推进业主委员会发展的必要性和需求，也具备相应可行的契机和条件。

1.德胜街道现有的居民小区结构复杂，具有推进业主委员会发展的必然需求

德胜街道位于西城区东北部，是西城区面积比较大的街道之一，下辖23个社区，不同社区的居民住宅区情况也不尽相同，街区居民住宅小区结构的复杂性和利益的多元性，给小区治理带来了许多困难和问题。目前，德胜街道辖区既有机关家属院等老旧小区，也有高档商品住宅小区，此外还有大量回迁小区，由于先天的规划不足或后期物业管理欠缺，出现部分小区脱管、失管等一系列问题，损害了社区居民的切身利益。根据小区类别主要可以总结为以下几大问题。一是产权主体缺失的老旧小区，历史原因造成产权模糊，导致此类社区缺乏有效的管理，涉及居民日常生活的各类问题，如停车管理、环境卫生、房屋维修等处于无人管理、无人负责的状态。二是回迁小区，这些小区具有人口密度大、公共空间狭小、困难群体多的特点，主要问题是居民和物业公司矛盾突出，形成了居民因对物业公司不满意而不缴纳物业费，物业公司因收不到物业费而履职不到位的恶性循环，存在消防设施老化、电梯年久失修等安全隐患。三是新型小区，具有居民文化素质较高、物业管理规范等特点。主要问题集中在地区居民在儿童活动场地、社区便民服务等方面的需求没有得到很好的满足。四是高楼密集小区板块，这些高楼建于20世纪90年代初，具有数量多、密度大、公共空间严重不足的特点，主要存在停车难、买菜难等问题。这些住宅区域的结构特点和具体问题，引发了建立和发展业主委员会的实际需求。

2.德胜街道具备推进德胜地区业主委员会发展的可行条件

德胜街道具备有利于业主委员会建设和发展的可行条件。首先，德胜街道位于西城区东北部，处于首都功能核心区，下辖23个社区，管辖范围较广，街区内小区分布众多，且类型多样化，包括纯商品房小区、公私并存的混合小区和一些仍然存在的“单位福利住房小区”，这种极富有代表性的混合存在的局面和复杂结构情况，为业主委员会管理社区提供了广阔的实践和发展空间。其次，德胜街道现已成立业主委员会的小区也极具代表性，可以在地区推广和学习它们在建立和运作业主委员会方面的成功经验和方法，汲取教训，收到事半功倍的效果。最后，德胜街道倡导和培育的“德邻文化”为业主委员会的成立和发展营造了积极良好的氛围。业主委员会作为非营利性居民自治组织，是居民自我维权、自我管理和自我服务意识的重要体现，业主委员会的成立和运行需要居民志愿主动地奉献自己的时间、精力和智慧，为小区业主的整体利益提供物业管理等公共产品，这就需要业主委员会成员不仅具有相应的工作能力和高尚的道德品质，而且还要具有独立自主的主人翁意识和家园共同体意识。

二 德胜街道推进地区业主委员会建设发展的现状分析

德胜街道的业主委员会建设和发展现状可以分为两个部分进行分析，一部分是对已经建立业主委员会的小区的发展情况进行分析；另一部分是对有建设需求但存在一定困难的小区的发展情况进行分析，从而使相关部门对德胜地区的业主委员会推进工作有一个全面而清晰的把握。

（一）德胜街道已成立业主委员会小区的现状分析

德胜地区各业主委员会从筹备到成立再到运行的各项工作都是在街道办事处下设的社会建设办公室的指导和监督下进行的。当前，在德胜街道辖区内的23个社区居委会中，有5个已经成立了业主委员会，分别是阳光丽景业主委员会、新海苑业主委员会、104号院业主委员会、德胜佳苑业主委员会、什坊街2号院业主委员会。这5个小区的硬件建设比较完善，小区内业主的参与积极性也较高，其中，阳光丽景业主委员会运营效果较好，公共收益结余达到100余万元，已完成首次换届工作；104号院业主委员会现主要负责对物业公司的管理监督，运行相对平稳；什坊街2号院业主委员会成立时间较短，业主素质普遍较高，对参与业委会工作的积极性和责任心都很强；新海苑小区相对特殊，产权单位是中央国家机关住宅建设服务中心，物业由产权单位派驻，产权房屋800余套，目前拥有自主产权的业主共300余户，该业主委员会于2017年底进行换届选举；德胜佳苑小区业主委员会成立较早，2011年底成立，现已更换三届业主委员会委员，是所有小区发展最为迅速但也最为波折的一个。然而，正是在经历波折，汲取经验和教训后，该小区业主的自我维权意识和参与小区事务的热情普遍提高了，进而加快推进了小区业主委员会的健康发展。此外，地区内已经具有成立业主委员会明确意向的9个小区有什坊街6号院、教场口2号院、教场口9号院、新康核辐射所家属院、农业局家属院、马甸吉第嘉园、裕中西里小区、新明胡同石化和煤炭家属院。

（二）德胜街道未成立业主委员会的小区现状分析

鉴于德胜街道住宅小区结构的复杂情况，虽然该地区存在建立和发展业主委员会的迫切需求，但是目前该地区内未成立业主委员会的小区数量远远大于已经成立业主委员会的小区数量。因此，对德胜地区未建立业主委员会的小区情况进行分析，了解其面临的困难及原因，有利于加快推进业主委员会的建设和发展工作。首先，德胜地区老旧小区的数量远远多于商品房小区，且多为央产房、市属单位房或部队房，随着城市化的发展，有些老旧小区的产权单位也变得模糊和复杂，甚至出现同一小区内有多个产权单位的现象，如石油社区、煤炭社区、水电社区、新风中直社区等。产权不明晰也意味着业主不明确，导致缺乏成立业主委员会的必要条件。其次，德胜地区的学区房众多，学区房的资源和市场优势使得房屋转手率很高，这种情况就导致一部分业主单纯为了上学购房而不在此居住，而较高的房屋转手率，也导致业主不固定，这些情况都不利于成立业主委员会。典型的小区是什坊街6号院，没有明确的业主，物业公司不敢签合同，小区环境管理问题长期得不到有效解决。再次，部分小区老龄化趋势严重，居民大多为离退休人员，加之年轻人员大多受上班时间限制对业委会工作参与积极性不高，而业主委员会工作不仅需要时间和精力，而且需要更多的脑力和体力，这种老年人有时间而没精力、年轻人有精力而没时间的情况是成立和开展业委会工作面临的主要困境，如教场口2号院。最后，目前大多数产权单位、物业公司和居委会对业主委员会还比较陌生，一方面，对成立和运行业主委员会的相关法律和政策知之甚少；另一方面，缺乏专业的指导和监督，不清楚成立业主委员会的各项具体程序、手续以及成立后的运行流程。

三 德胜街道推进业主委员会建设发展面临的问题

德胜街道住宅小区的复杂结构和治理现状为业主委员会提供了建设发展的契机和空间，但在具体推进过程中仍然面临一些亟待解决的问题和挑战。

（一）业主普遍缺乏正确的维权意识和责任意识

德胜街道在推进业主委员会建设中首先面临的问题就是业主群体对其合法权利和必要责任意识的缺乏，而业主大会和业主委员会的筹备和组建工作都离不开业主的普遍支持和配合，业主正确的维权意识和责任意识的淡薄，给业主委员会的建设和发展带来了一定的困难，存在业主大会难以召集或中途失败的风险，导致业主委员会很难按照法定程序进行组建。我国民众习惯于传统的自上而下的政府管理模式，对参加业主大会和业主委员会不感兴趣，缺乏一定的自我维权意识，一些业主虽然有强烈的维权意识，却没有邻里互助的责任意识，在保护自身权益的同时却不考虑其他业主的权益。已经成立业委会的住宅小区在进一步发展中也面临相同的问题，业主委员会作为居民自治组织，其构成人员大多是小区热心居民而非专业职业人员，成员的素质参差不齐，不同参与者的真实意图难以判断，在工作中可能存在为了一己之私损害业主整体利益的不规范行为。因此，业主委员会的执行工作能在多大程度上代表业主整体的利益取决于业主委员会成员的个人素质和能力。总体来说，德胜地区业主普遍缺乏正确的维权意识和责任意识，对地区业委会的建设和发展工作缺少关注，参与度较低。

（二）业主委员会建设和发展面临的法律困境

随着城市化的发展和现代小区物业管理制度的发展，业主委员会制度已经成为物业管理的重要制度之一，以1991年深圳市成立的全国第一家业委会为起点，业主委员会制度在我国经历了20多年的发展，虽然相关立法工作受到一定的重视，但在进一步发展中仍然面临着一些亟待解决的法律问题。一是由于业主委员会的法律地位和性质的规定相对模糊，法院及相关部门对于业主委员会的认识不到位，一旦遇到法律问题业主委员会则无法为广大业主争取利益，而业主委员会失职导致业主利益受损时也不能及时准确地追究其法律责任；二是业主委员会的相关法律法规多为行政性程序规定，缺乏具体操作运行的法规指导，如我国《物业管理条例》从立法层面正式确立了业主委员会制度，虽然明确了其为业主大会的执行机构所具备的相关职责，但是这些条款却缺乏可操作性。此外，从选举程序和权力来源上看，业主委员会虽然是业主大会的执行机关，但在立法方面却缺乏明确的界定，如其应该具备什么样的资质和条件，当业主委员会在具体实践中的行为越过了业主大会赋予的权力范围时，应该承担何种法律责任等问题存在模糊性。由此可以看出，业主委员会虽然是依法成立的，却没有明确独立的法人资格，也不能对其行为承担最终的法律责任。

（三）业主委员会缺乏完善的监督管理机制

业主委员会缺乏完善的监督管理机制，民主协商和少数服从多数的原则得不到有效落实，直接侵害了业主利益。目前，我国《物权法》《物业管理条例》《业主大会规程》没有就业委会监督工作做出明确规定，缺乏一套完善的、切实可行的监督机制对业主委员会的相关决策行为和业务工作进行有效的约束和监督。一个住宅小区的业主委员会是由本住宅区内业主自我组织、自我管理和自我服务的自治组织，在委员选拔上没有严格的标准，选举产生业委会的人员缺乏统一标准，使得委员会的广泛代表性受到质疑，如容易出现个别业委会成员过于追求个人利益，而忽视集体利益，在一些具体事务上损害了其他业主利益或业主共同权益，造成住宅小区内物业公司与业委会、业主之间的重重矛盾。此外，业委会自治组织的性质也决定了其建立和运行过程中的物质和资金都是由业主自己提供、使用和管理的，而当前关于业主委员会的活动经费、工作人员津贴、酬金等相关规定缺乏明确的法律规定，业主委员会资金的使用和监管不到位，容易导致一些业主委员会在没有经过全体业主协商同意的情况下使用公共资金或滥用公共资金为自己谋私利，直接损害了业主群体的利益，这方面的典型案例有德胜地区的佳苑小区在选举第二届业主委员会时，由于选举缺乏法律规范，选举产生的业主委员会权力过大，出现某些素质较差的业主委员会成员以权谋私的现象，最终该届业委会被罢免。

（四）业主委员会与街道、社区居委会、物业公司的关系有待进一步改善和提升

业主委员会的建设和发展离不开所在地的基层政府、社区居委会、物业公司的协调与配合，然而在实践中，街道办事处、社区居委会、物业公司对业主委员会工作的支持和配合力度不足，对业主委员会在小区建设发展中的功能和定位认知不明确，四者之间没有形成良好的协调协作关系，这是导致业委会发展滞后的重要原因之一。长期以来我国民众习惯于自上而下的政府管理模式，在自我组织、自我管理、自我服务方面的意识、能力和素质还不成熟，在运行初期仍然需要基层政府提供大力支持和配合，但目前在业主委员会组建和运行中，街道和居委会对业主大会和业委会活动重视程度不够，具体的培训、指导和监督不到位，导致业主委员会难以正常建设和有效运行。由于德胜地区小区结构和情况比较复杂，业主与物业公司的关系也普遍不够和谐，有些是因为小区的物业公司没有依法经营，服务方式落后，收费不规范，直接侵犯了业主权益，有些是因为部分业主一有问题就归咎于物业公司或不缴纳物业服务费用，导致物业公司降低服务质量或终止服务，这些问题亟须由业主委员会出面解决，而业主委员会往往对自身权利和义务把握不到位，没有能够协调平衡好业主与物业公司在小区物业管理事务中的关系。业主委员会管理中相关行为主体的关系如图1所示。

图1 业主委员会管理中相关行为主体的关系

四 德胜街道推进业主委员会建设发展的相关建议

德胜地区在推进业主委员会建设和发展的实践过程中面临一些问题和挑战，一方面是由于业主委员会制度在我国发展还不够成熟和完善；另一方面是由于德胜地区存在特殊的街区情况，如何克服这些困难，因地制宜地推进地区业主委员会的建设发展，使其在服务地区居民和提升居民生活品质方面更好地发挥作用是德胜街道今后努力的方向。

（一）大力培养地区居民的社区自治理念，提高居民参与业主委员会工作的积极性

业主委员会作为一种民间自治组织，其组建和运行需要发动居民群众参与，归根结底需要地区居民具有强烈的自治理念，需要社区管理部门不断激发和调动居民群众的自主维权意识和社区责任意识。首先，要深入社区进行宣传教育和思想引导，让地区居民逐渐接受和认可社区自治理念，让居民认识到业主委员会的建设发展是维护自身利益的重要手段，为组建和运行业主委员会奠定牢固的群众基础；其次，加强培养社区居民的家园共同体意识，逐步塑造地区居民对共有家园的集体归属感和认同感，形成家园共建、共治、共享的和谐局面；最后，大力倡导“德邻文化”，积极推进新型熟人社区建设，通过多种形式和手段增进邻里关系，居民之间的熟识则有利于避免业主委员会成员选举的盲目性和随意性，保障业主委员会的广泛代表性。

（二）重视提升地区业主的法律素养，保障业主委员会依法依规建设和运行

业主委员会是由业主召集成立的业主大会选举产生的，因此，业主群体的法律素质也影响着业主大会选举的合法性和业主委员会成员依法办事的能力。业主委员会在工作上涉及多方利益，需要业主主体具备相当的法律知识和素养，以保障业主委员会依法依规成立和运行，切实维护广大业主权益，维护小区和谐稳定的生活环境。首先，针对地区业主，街道可与相关物业机构的主管部门合作，联合组织开展相关法律法规的宣传和培训活动，为地区业主答疑解难，使广大业主正确认识自身的权利和义务；其次，针对业主委员会成员尤其是其主要负责人，街道相关部门可以组织定期的物业管理法律法规培训，提高其学法、懂法、守法、用法意识，让业主委员会工作人员知道自己的权力来源，在工作和决策中自觉维护广大业主利益，做到对业主负责，受业主监督，更好地履行自身职责。

（三）街道办事处和居委会要加强对业主委员会的监督和指导，促进业主委员会的规范化发展

街道和居委会要对地区业主委员会工作给予更多的关注和支持，要加强对其建设和发展的监督指导工作，不断推进其进入规范化和程序化的发展轨道。一是街道要认识到成立业主委员会对推进地区治理的重要性，重视和支持地区业主委员会的建设工作，尤其是对首次成立业主委员会的住宅小区给予适当的指导和帮助，街道办事处和居民委员会可以进小区开展流程宣传和解读活动，根据开展工作小区的产权情况，灵活协商解决活动经费问题。二是街道办事处要对首次业主大会选举工作和业主委员会成立工作给予专业的政策法律指导，如针对选票、议事规则、管理规约、业主委员会章程等进行宣传引导。三是街道办事处和居委会要加强对业主委员会工作的监督，业主委员会作为业主自治组织，其内在运行和决策由该组织自行独立实施，保持其自治性，但在宏观上要接受街道和居委会的监督，做到依法依规行使职权。四是街道和居委会要对成立和运行面临一定困难的业主委员会给予适当的帮助和支持，如街道可以采取补贴等方式为比较困难的老旧小区提供一定的物质和资金支持，在没有业主参选业主委员会委员的情况下，街道要鼓励居民委员会协助筹备组动员业主参选，在业主委员会集体不履职的情况下，由居民委员会组织业主召开临时业主大会，产生新的业主委员会。

（四）深入推进社区事务协商机制建设，确保业主委员会决策的广泛代表性

业主委员会是基层民主自治的一种体现，德胜街道要深入推进社区事务协商机制建设，推动民主协商制度和少数服从多数原则在业主委员会组建和决策中的应用、贯彻和落实，大力发扬基层民主精神，提高地区群众的民主自治能力。社区事务协商机制的建设，一方面有利于培养居民群众的民主协商意识，提升居民群众的自治能力，从而提高地区群众对成立和运行业主委员会工作的认可和支持度，居民群众可以通过参与社区事务协商逐渐深化对民主选举、民主决策和少数服从多数的原则的理解和应用，有利于更好地建设和运行好业主委员会制度，确保业主委员会组织对地区业主的广泛代表性；另一方面，能够促进业主委员会与地区居委会、产权单位、物业公司等相关方之间有效地协调问题和矛盾，从而使业主的合法权益得到最大限度的保障。同时，随着业主委员会在城市基层社区治理中发挥着越来越重要的作用，不断深入推进社区事务协商机制建设，也可以为业主委员会参与社区治理提供更加有效的平台。